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| Imagen general del Plan General de Ordenación urbana de Madrid de 1997 |
El vigente
Plan General de Ordenación Urbana de Madrid (PGOUM 1997) va a cumplir dieciséis
años y, actualmente, se encuentra en un proceso de revisión que desembocará en
el nuevo modelo para la ciudad de los próximos años.
Los gobiernos
democráticos iniciales del Ayuntamiento de Madrid, de orientación socialista,
alumbraron un primer modelo urbano que se aprobó en 1985. Desde 1991, con la
transformación de las circunstancias socio-económicas y el cambio de
orientación política de los regidores de Madrid (hacia el centro-derecha) este
Plan sería duramente criticado. Entonces, arrancó la maquinaria encargada de
sustituirlo y que acabaría definiendo otro modelo para el Madrid de comienzos
del siglo XXI. Este nuevo Plan sería aprobado definitivamente en 1997.
Es, por
tanto, un buen momento para revisar las intenciones con las que nació el Plan
actual y contrastarlas con la realidad del 2013 que acaba de comenzar.
La crítica al Plan
anterior (PGOUM 1985) y los condicionantes de partida
El Plan General de Ordenación Urbana de Madrid
(PGOUM) aprobado en 1985 (que será objeto de análisis en un futuro artículo) tuvo
como lema “Acabar Madrid”, intentando solucionar los problemas del urbanismo
fragmentado que se había heredado del periodo “desarrollista”. Por esto, y respondiendo
al contexto de crisis (económica e inmobiliaria) que existía durante el periodo
de su redacción, este Plan limitó el crecimiento de la ciudad, centrándose en
su recomposición interna.
Con el cambio
de orientación política del gobierno municipal (hacia el centro-derecha) y la
inesperada recuperación económica en los últimos años de la década de 1980,
este planteamiento de base recibiría una serie de duras críticas desde los
nuevos responsables del urbanismo madrileño. Sobre la base de los problemas
esgrimidos por los críticos, se conformó el nuevo modelo urbano que definiría
el Madrid para el comienzo del siglo XXI,
El nuevo Plan General de Ordenación Urbana de Madrid
fue redactado por un numeroso equipo técnico municipal dirigido por Luis
Rodriguez-Avial y sería aprobado definitivamente en 1997.
La crítica realizada, que
se configuraría como la base de actuación para el nuevo plan, se argumentó
desde cinco aspectos fundamentales:
1. Dificultad existente para el acceso
a la vivienda.
La década de
1990 asistió a la dificultad para acceder a una vivienda, especialmente para
los nuevos hogares que se estaban formando y que se veían obligados a buscar
residencia en las poblaciones periféricas a la capital. Hay que recordar que la
previsión de estancamiento económico que sirvió de base para el PGOUM de 1985
se difuminó entre 1986 y 1989, dando pié
a un nuevo boom económico que contradijo las predicciones realizadas.
La limitación
del suelo establecida por el Plan de 1985 y las dificultades de gestión
urbanística en las áreas internas de la ciudad, fomentaron un encarecimiento
del suelo y en consecuencia un alza del precio de la vivienda.
Este problema
no solo frenó el número de habitantes de la ciudad sino que, en los últimos
años, la población se había ido reduciendo. Y aunque existía un porcentaje que
se desplazaba a la periferia en busca de otro tipo de hábitat (viviendas
unifamiliares principalmente) la mayor parte del descenso poblacional estaba
provocado por quienes se habían visto forzados a buscar ubicación en los más
asequibles municipios de la corona metropolitana.
1975 3.228.057
1981 3.158.818
1986 3.058.812
1991 3.010.492
1996 2.866.850
(Año de censo y
número de habitantes del municipio de Madrid, Fuente INE)
2. Dificultad de movilidad y
accesibilidad
La movilidad y
accesibilidad en Madrid se encontraban en un punto crítico. La ciudad tendía
inexorablemente hacia el colapso circulatorio, en parte provocado por el aumento
de actividad económica de los años noventa.
Dadas las
dificultades de entendimiento entre municipios colindantes, y para evitar la
congestión definitiva, el gobierno del estado tuvo que tomar decisiones urbanas
de gran trascendencia sin contar con los planeamientos vigentes (como los
grandes viarios de circunvalación M-40 y M-50)
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Los trazados de las circunvalaciones principales de
Madrid: M-30 (hoy denominada Calle 30), M-40 y M-50, que discurre entre la
autovía Nacional I y la VI sin completar su circuito.
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3. Degradación del Casco Histórico.
El Casco
Histórico de Madrid tenía problemas. Arquitectónicamente por el deterioro natural
de los edificios, pero también por la salida de población y el incremento de
clases marginales. También se constataba el progresivo envejecimiento de la
población residente, la existencia (¡todavía entonces!) de situaciones de
infravivienda, o la conflictividad social.
4. Existencia de áreas industriales en
posición central de la ciudad.
La ciudad
contaba con otra problemática derivada de la existencia de áreas industriales
en zonas privilegiadas de la ciudad central. Estas industrias complicaban la
gestión de su entorno (tráfico, contaminación, incompatibilidades funcionales,
etc.) y su traslado se veía como una gran oportunidad para recualificar esas
zonas conflictivas.
5. Deterioro general de calidad urbana
y ambiental.
Por último,
los redactores del nuevo plan aludían a un deterioro generalizado de la calidad
urbana y ambiental de Madrid, argumento que generó intensas polémicas con los
equipos anteriores.
El nuevo plan
se encontró con una serie de condicionantes
previos que suponían
un hándicap para el desarrollo equilibrado de la ciudad:
1. Inexistencia de un planeamiento
supramunicipal.
Madrid carece
de un planeamiento supramunicipal que ordene la región y plantee los nuevos
crecimientos con una amplia visión metropolitana. Otras regiones españolas abordaron
en la década de 1990 sus Directrices de Ordenación Territorial, pero la
Comunidad de Madrid no ha sido capaz de planificarse de forma integral. En la
actualidad, en 2013, sigue sin articularse un auténtico plan conjunto para el
territorio madrileño. Esta situación ocasionaba grandes dificultades para el
planteamiento de algunas de las actuaciones, ya que colisionaban con los
intereses de los municipios vecinos.
2. Los planteamientos debían circunscribirse
al término municipal.
La falta de
consenso en la definición territorial obligaba a que los planteamientos se
debieran circunscribir a los límites municipales, dentro del poco suelo que
quedaba disponible lo cual limitaba notablemente sus posibilidades y en algún
caso hacía imposibles soluciones efectivas.
3. Mínima disponibilidad de suelo
El término
municipal de Madrid, con una superficie aproximada de 670 hectáreas, presentaba
un panorama próximo a la colmatación de espacios (ocupado por la gran
superficie de la “mancha urbana” y la gran reserva ecológica del Pardo).
En la
práctica, casi podría decirse que el único suelo disponible, con superficie
suficiente para una actuación de envergadura, se encontraba en el sureste.
Casualmente esa zona era la que tenía el suelo peor de Madrid desde todos los
puntos de vista (ambiental, geológico, geotécnico, etc.)
4. Asunción de decisiones políticas de
carácter estructurante.
El PGOUM de
1997 debió asumir una serie de decisiones previas de política urbana tomadas en
la década de 1990 que afectaban a Madrid y que se convirtieron en un marco muy
condicionante de sus planteamientos urbanos.
Por ejemplo,
la decisión de creación de la gran ciudad aeroportuaria de Barajas, que se tomó
desechando las opciones alternativas de construcción de nuevos aeropuertos en
zonas más alejadas de la capital.
También la ejecución
de la M-40, el nuevo gran cinturón de Madrid, que era una idea no realizada de un
planeamiento anterior (el conocido como Plan Bidagor redactado en 1941 y
aprobado en 1946) que se rescató en 1988. La construcción de la M-40 fue una
decisión tomada al margen del Plan vigente entonces (el PGOUM de 1985) y que se
concluyó en diciembre de 1996.
En la misma
línea, el nuevo Plan debería asumir el proyecto de M-50, un nuevo cinturón
viario que se proponía más allá de la M-40. Aunque la M-50 discurría, casi en
su totalidad, por el exterior del término municipal de Madrid, obligaba a organizar
las circulaciones de toda el área metropolitana.
Por último, también
tuvo que recoger el compromiso político del ayuntamiento gobernante de crear
nuevos desarrollos residenciales. Por este compromiso se pusieron en marcha un
conjunto de grandes urbanizaciones, también al margen de las previsiones del
Plan de 1985 (conocidas como los PAUs a
los que nos referiremos posteriormente).
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| El PGOUM de 1997 con la ubicación de sus principales propuestas. |
Propuestas del Plan
de 1997
En este
contexto, el nuevo plan articuló una serie de propuestas principales para el
desarrollo de Madrid:
1. Asunción de los desarrollos
residenciales previos (los PAUs).
Un Programa
de Actuación Urbanística (PAU) es un instrumento urbanístico para ordenar y
urbanizar completamente, suelos urbanizables pero que no se encuentran
programados en el Plan General. Es decir, es una figura que permite poner en
marcha desarrollos que no figuran en el planeamiento vigente y que se convierte
en complementarios del mismo.
La promesa de
oferta de nuevos suelos residenciales que hizo el nuevo gobierno municipal de
centro-derecha y dado que el Plan de 1985 no los preveía, los responsables madrileños promovieron seis grandes PAUs como
camino para reclasificar suelos que se encontraban con la etiqueta de “rústicos”
en el Plan entonces vigente. De allí surgieron:
Las Tablas 12.300
viv 3,6 Millones m2
Sanchinarro 13.500
viv 4,0 Millones m2
Montecarmelo 8.500 viv 2,5
Millones m2
Arroyo del Fresno 2.500 viv 1,5
Millones m2
Ensanche de Vallecas 26.000
viv 7,3 Millones m2
Ensanche de Carabanchel 11.300
viv 3,5 Millones m2
±75.000
viv ± 22,5 Millones m2
Estos seis no
fueron los únicos desarrollos urbanos que siguieron este camino, que estuvo
envuelto en polémicas desde el principio, y en 2013, todavía generan
controversias (en 2012 el tribunal supremo dictó una sentencia de nulidad porque
en su momento no se justificaron correctamente las preceptivas declaraciones de
impacto ambiental para la reclasificación). El Ayuntamiento está trabajando con
urgencia para solucionar este problema que ha generado bastante alarma en la
ciudad.
No obstante,
estos nuevos crecimientos no se encuentran finalizados, algunos ni siquiera han
arrancado (como Arroyo del Fresno). Los seis PAUs emblemáticos presentan un
diseño urbano muy banal, pero es destacable que, dentro de un tono medio muy
bajo, en algunos casos, hayan acogido muestras de arquitectura residencial muy
vanguardista.
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Los seis PAUs de Madrid (Carabanchel, Vallecas, Arroyo
del Fresno, Las Tablas, Monte Carmelo y Sanchinarro)
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Vista aérea de Sanchinarro en ejecución.
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2. Encaje de la gran ciudad
aeroportuaria de Barajas.
La decisión de
continuar con Barajas como aeropuerto y por lo tanto de promover su ampliación
fue una decisión que configuró toda la estrategia de accesos y movilidad de la
ciudad.
Las
propuestas alternativas, como la diseñar un macro-aeropuerto en Campo Real, al
sureste de la Comunidad de Madrid, fueron desechadas y se lanzó la
reestructuración del aeropuerto. En la ampliación destaca el espectacular proyecto
para la Terminal 4 firmado por el Estudio Lamela y Richard Rogers, que se
inauguró en 2006.
El Plan
asumió esta decisión previa como un condicionante más. Hay quien ve en esta “reserva”
de suelo las únicas posibilidades de desarrollo del Madrid futuro (trasladando
previamente el aeropuerto a otra ubicación)
3. Nuevo espacio verde, la casa de
campo del Este (Valdebebas).
En la
proximidad del aeropuerto, se previó la creación de un extenso parque que
equivaldría a una “Casa de Campo del Este”: el gran parque forestal de Valdebebas.
Esta gran
reserva de suelo verde se encuentra actualmente en ejecución, aunque ha sufrido
modificaciones desde las previsiones iniciales. El espacio verde es menor por
la aparición de la nueva ciudad de Valdebebas, los equipamientos del a Ciudad
de la Justicia o la Ciudad Deportiva del Real Madrid (que generó una gran
polémica al cambiar su ubicación dando lugar a las cuatro grandes
torres-rascacielos que presiden actualmente la silueta madrileña). También se ubicó la ampliación de IFEMA.
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El Parque Forestal de Valdebebas, con la nueva ciudad
de Valdebebas, los equipamientos de la Ciudad de la Justicia, la Ciudad
Deportiva del Real Madrid y la ampliación de IFEMA.
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4. Área de Centralidad del Este.
En la zona de
Canillejas, ubicada en un sector muy bien comunicado por grandes vías, próxima
al aeropuerto y al inicio del Corredor del Henares (uno de los grandes ejes
industriales-empresariales de la comunidad madrileña) se situaría un área de
actividad económica con vocación de llegar a ser la de mayor desarrollo de la
región, intención que todavía no ha cuajado.
5. Prolongación de la Castellana
(Operación Chamartín).
Una de las operaciones
principales sería la que, resolviendo la herida de la entrada de las vías del
ferrocarril hasta la Estación de Chamartín, configurara un acceso
representativo para el Norte de Madrid, prolongando el eje central de la
ciudad.
La conocida
como “Operación Chamartín” ha encontrado muchas dificultades en su largo
desarrollo lo que le ha llevado a ofrecer diversas propuestas de diseño y de
parámetros de aprovechamiento. Y aunque su proyecto continúa hacia adelante,
hoy todavía no ha sido comenzada su ejecución.
6. Eje urbano del sur.
Otra
estrategia de recualificación afectaba a parte de la autovía nacional IV, que
con los nuevos accesos perdería su carácter de carretera, pasando a tener la
posibilidad de ser un espacio urbano, un Paseo de la Castellana del Sur.
7. Operación “Campamento”.
Otra de las
grandes operaciones era la que, en la zona oeste de la ciudad, en la proximidad
de la Casa de Campo, reconvertía los extensos espacios militares que acompañan
a la autovía Nacional V en su salida de Madrid. Estos espacios que fueron revertidos
a la ciudad acogían un programa complejo con múltiples usos. Cuando estaba a
punto de arrancar (algunos de los antiguos cuarteles ya fueron derribados) tuvo
que ser paralizada debido a la grave crisis inmobiliaria surgida en 2007-2008 y
se encuentra en espera de mejores momentos para ser iniciada.
8. Recuperación del “Centro del sur”
(Méndez Álvaro).
Otro de los
puntos “calientes” en la estrategia de potenciación de nuevas centralidades fue
la zona de Méndez Alvaro que sería impulsada como un nuevo “centro del sur”.
9. La “Estrategia del Este”.
La mayor operación,
que era la estrella del Plan, actuaba en el sureste de Madrid, sobre la única
zona disponible con superficie suficiente para acoger un importante crecimiento
para la ciudad (denominada “Estrategia del Este”). Se configuró como una diagonal que unía las
dos zonas más activas económicamente, el Corredor
del Henares mencionado anteriormente y el Sur Metropolitano. Dentro de esta gran extensión tendrían cabida
tanto el PAU de Vallecas como las previsiones olímpicas para esta zona.
Aunque
algunas actuaciones se han puesto en marcha, todavía queda recorrido en la
zona.
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Esquema general de la ·Estrategia del Este”
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A estas operaciones
habría que sumar tres, calificadas en su momento por los responsables del plan
como temas “ilusionantes” para el futuro. Estas tres operaciones, una de carácter
deportivo, otro social y otro cultural se plantean con un horizonte temporal
superior al de vigencia del plan y pretende ser motores del futuro de la
ciudad.
1. La Ciudad Olímpica.
Se trataba de
preparar Madrid para recibir la organización de unos Juegos Olímpicos. La
posibilidad de su celebración se planteaba con un horizonte amplio de unos
18-20 años (pensando en Madrid 2016,
opción que no fue posible como sabemos tras el anterior fracaso de Madrid 2012). Con este objetivo se proponían
una serie de operaciones que consistían básicamente en reorganizar en
Canillejas (la futura Área de Centralidad del Este) la principal zona deportiva
(con el Estadio Olímpico, la Villa Olímpica, los edificios administrativos,
etc.). También se proponía la recualificación de la zona deportiva de Puerta de
Hierro para albergar los deportes que están más en contacto con la naturaleza y
la potenciación de nuevos usos deportivos en la zona sur de la estrategia del
este. Con todo ello se completaría un triangulo deportivo de carácter olímpico.
Madrid se
encuentra actualmente en la carrera para conseguir la designación como sede de
los Juegos Olímpicos de 2020 en competencia con Tokio y Estambul. El 7 de
Septiembre de este año, 2013, se tendrá la respuesta.
2. Recuperación del Casco Antiguo
La
recuperación del Casco Antiguo fue uno de esos temas de largo recorrido que el
Plan planteó. Su base programática era la recuperación del carácter residencial,
aportando nuevos equipamientos (especialmente deportivos), rehabilitando los
edificios singulares en una estrategia que pretendía ser iniciada por las tres
administraciones implicadas (estatal, autonómica y municipal) para involucrar
posteriormente a la iniciativa privada.
3. Potenciación del área cultura
Recoletos-Prado y Sur del Retiro.
El emblema
cultural del Plan se concretaba en la remodelación del Museo del Prado, y la
reordenación del eje Prado-Recoletos con la recualificación del entorno del
observatorio astronómico y la extensión de esta área hacia este y oeste
incorporando para uso cultural algunos de los edificios históricos de la zona.
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Proyecto para la Remodelación del eje Prado-Recoletos.
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Todas estas
actuaciones se enmarcaron en una filosofía de
fondo que pretendía:
1. Enfocar el proyecto de Madrid con carácter
supramunicipal,
Aunque las
determinaciones se circunscribían al término municipal, muchas de las operaciones
tenían vocación supramunicipal. El gobierno de la región autónoma estaba entonces
preparando un Plan Regional (que no salió adelante) y hubo cierta coordinación
y asunción de algunas de las determinaciones que se proponían en el Plan General
de Madrid.
2. Voluntad descentralizadora.
Enlazando con
la reflexión que otorga a las ciudades mediterráneas el éxito de ser las de
mayor calidad, se pretendió organizar Madrid como una ciudad multi-central,
promoviendo ciertas áreas de nueva centralidad con una atractiva mezcla de usos
y actividades. Se pretendió huir de la zonificación radical y para ello se
propusieron áreas residenciales con mezcla de actividades económicas y
viceversa, siempre con criterios de compatibilidad.
3. Tres pilares: Propuestas, Gestión y
Realismo.
El plan anunciaba
su consideración sobre los tres pilares fundamentales de toda actuación
urbanística: las propuestas, la estrategia de ejecución (gestión urbanística),
y el realismo desde el punto de vista de la financiación.
Las
propuestas que fueron planteadas, se hicieron intentado crear mecanismos de
gestión que las posibilitaran (partiendo de las posibilidades económicas de
inversión de la ciudad).
Por otra parte,
para evitar la habitual complejidad de la gestión urbanística (que puede hacer
inviables determinadas operaciones, como sucedió en algún caso del anterior
plan) se encaminó el PGOUM de 1997 hacia formulas flexibles de ejecución.
Por último,
el realismo, ya que el planteamiento de proyectos sin capacidad económica
suficiente convierte en inútil el esfuerzo que se realice. Por eso, debido a
los elevados costes de algunas operaciones (como por ejemplo la recualificación
del casco histórico), su planteamiento excedía de los 10-12 años habituales de
vigencia de un Plan (aunque este vaya a durar previsiblemente 18).
Finalmente,
las elecciones municipales de 2011 abrieron
un nuevo periodo político para los ayuntamientos. Para ese periodo
2011-2015, el equipo de gobierno del Ayuntamiento de Madrid presentó como línea
estratégica de su programa la revisión
del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid
En Julio de
2012, la Junta de Gobierno del Ayuntamiento de la ciudad aprobó el Preavance
del nuevo PGOUM.
El objetivo es que el nuevo PGOUM sea
aprobado por el Ayuntamiento en el año 2015 para su remisión a la Comunidad de
Madrid, que deberá aprobarlo definitivamente.
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