12 ene. 2013

El Plan General de Madrid de 1997: un repaso de sus intenciones ante su próxima caducidad.

Imagen general del Plan General de Ordenación urbana de Madrid de 1997

El vigente Plan General de Ordenación Urbana de Madrid (PGOUM 1997) va a cumplir dieciséis años y, actualmente, se encuentra en un proceso de revisión que desembocará en el nuevo modelo para la ciudad de los próximos años.
Los gobiernos democráticos iniciales del Ayuntamiento de Madrid, de orientación socialista, alumbraron un primer modelo urbano que se aprobó en 1985. Desde 1991, con la transformación de las circunstancias socio-económicas y el cambio de orientación política de los regidores de Madrid (hacia el centro-derecha) este Plan sería duramente criticado. Entonces, arrancó la maquinaria encargada de sustituirlo y que acabaría definiendo otro modelo para el Madrid de comienzos del siglo XXI. Este nuevo Plan sería aprobado definitivamente en 1997.
Es, por tanto, un buen momento para revisar las intenciones con las que nació el Plan actual y contrastarlas con la realidad del 2013 que acaba de comenzar.


La crítica al Plan anterior (PGOUM 1985) y los condicionantes de partida
El  Plan General de Ordenación Urbana de Madrid (PGOUM) aprobado en 1985 (que será objeto de análisis en un futuro artículo) tuvo como lema “Acabar Madrid”, intentando solucionar los problemas del urbanismo fragmentado que se había heredado del periodo “desarrollista”. Por esto, y respondiendo al contexto de crisis (económica e inmobiliaria) que existía durante el periodo de su redacción, este Plan limitó el crecimiento de la ciudad, centrándose en su recomposición interna.
Con el cambio de orientación política del gobierno municipal (hacia el centro-derecha) y la inesperada recuperación económica en los últimos años de la década de 1980, este planteamiento de base recibiría una serie de duras críticas desde los nuevos responsables del urbanismo madrileño. Sobre la base de los problemas esgrimidos por los críticos, se conformó el nuevo modelo urbano que definiría el Madrid para el comienzo del siglo XXI,
El  nuevo Plan General de Ordenación Urbana de Madrid fue redactado por un numeroso equipo técnico municipal dirigido por Luis Rodriguez-Avial y sería aprobado definitivamente en 1997.

La crítica realizada, que se configuraría como la base de actuación para el nuevo plan, se argumentó desde cinco aspectos fundamentales:

1. Dificultad existente para el acceso a la vivienda.
La década de 1990 asistió a la dificultad para acceder a una vivienda, especialmente para los nuevos hogares que se estaban formando y que se veían obligados a buscar residencia en las poblaciones periféricas a la capital. Hay que recordar que la previsión de estancamiento económico que sirvió de base para el PGOUM de 1985 se difuminó entre  1986 y 1989, dando pié a un nuevo boom económico que contradijo las predicciones realizadas.
La limitación del suelo establecida por el Plan de 1985 y las dificultades de gestión urbanística en las áreas internas de la ciudad, fomentaron un encarecimiento del suelo y en consecuencia un alza del precio de la vivienda.
Este problema no solo frenó el número de habitantes de la ciudad sino que, en los últimos años, la población se había ido reduciendo. Y aunque existía un porcentaje que se desplazaba a la periferia en busca de otro tipo de hábitat (viviendas unifamiliares principalmente) la mayor parte del descenso poblacional estaba provocado por quienes se habían visto forzados a buscar ubicación en los más asequibles municipios de la corona metropolitana.
1975         3.228.057            
1981         3.158.818            
1986         3.058.812            
1991         3.010.492            
1996         2.866.850
(Año de censo y número de habitantes del municipio de Madrid, Fuente INE)

2. Dificultad de movilidad y accesibilidad
La movilidad y accesibilidad en Madrid se encontraban en un punto crítico. La ciudad tendía inexorablemente hacia el colapso circulatorio, en parte provocado por el aumento de actividad económica de los años noventa.
Dadas las dificultades de entendimiento entre municipios colindantes, y para evitar la congestión definitiva, el gobierno del estado tuvo que tomar decisiones urbanas de gran trascendencia sin contar con los planeamientos vigentes (como los grandes viarios de circunvalación M-40 y M-50)
Los trazados de las circunvalaciones principales de Madrid: M-30 (hoy denominada Calle 30), M-40 y M-50, que discurre entre la autovía Nacional I y la VI sin completar su circuito.
3. Degradación del Casco Histórico.
El Casco Histórico de Madrid tenía problemas. Arquitectónicamente por el deterioro natural de los edificios, pero también por la salida de población y el incremento de clases marginales. También se constataba el progresivo envejecimiento de la población residente, la existencia (¡todavía entonces!) de situaciones de infravivienda, o la conflictividad social.

4. Existencia de áreas industriales en posición central de la ciudad.
La ciudad contaba con otra problemática derivada de la existencia de áreas industriales en zonas privilegiadas de la ciudad central. Estas industrias complicaban la gestión de su entorno (tráfico, contaminación, incompatibilidades funcionales, etc.) y su traslado se veía como una gran oportunidad para recualificar esas zonas conflictivas.

5. Deterioro general de calidad urbana y ambiental.
Por último, los redactores del nuevo plan aludían a un deterioro generalizado de la calidad urbana y ambiental de Madrid, argumento que generó intensas polémicas con los equipos anteriores.

El nuevo plan se encontró con una serie de condicionantes previos que suponían un hándicap para el desarrollo equilibrado de la ciudad:

1. Inexistencia de un planeamiento supramunicipal.
Madrid carece de un planeamiento supramunicipal que ordene la región y plantee los nuevos crecimientos con una amplia visión metropolitana. Otras regiones españolas abordaron en la década de 1990 sus Directrices de Ordenación Territorial, pero la Comunidad de Madrid no ha sido capaz de planificarse de forma integral. En la actualidad, en 2013, sigue sin articularse un auténtico plan conjunto para el territorio madrileño. Esta situación ocasionaba grandes dificultades para el planteamiento de algunas de las actuaciones, ya que colisionaban con los intereses de los municipios vecinos.

2. Los planteamientos debían circunscribirse al término municipal.
La falta de consenso en la definición territorial obligaba a que los planteamientos se debieran circunscribir a los límites municipales, dentro del poco suelo que quedaba disponible lo cual limitaba notablemente sus posibilidades y en algún caso hacía imposibles soluciones efectivas.

3. Mínima disponibilidad de suelo
El término municipal de Madrid, con una superficie aproximada de 670 hectáreas, presentaba un panorama próximo a la colmatación de espacios (ocupado por la gran superficie de la “mancha urbana” y la gran reserva ecológica del Pardo).
En la práctica, casi podría decirse que el único suelo disponible, con superficie suficiente para una actuación de envergadura, se encontraba en el sureste. Casualmente esa zona era la que tenía el suelo peor de Madrid desde todos los puntos de vista (ambiental, geológico, geotécnico, etc.)

4. Asunción de decisiones políticas de carácter estructurante.
El PGOUM de 1997 debió asumir una serie de decisiones previas de política urbana tomadas en la década de 1990 que afectaban a Madrid y que se convirtieron en un marco muy condicionante de sus planteamientos urbanos.
Por ejemplo, la decisión de creación de la gran ciudad aeroportuaria de Barajas, que se tomó desechando las opciones alternativas de construcción de nuevos aeropuertos en zonas más alejadas de la capital.
También la ejecución de la M-40, el nuevo gran cinturón de Madrid, que era una idea no realizada de un planeamiento anterior (el conocido como Plan Bidagor redactado en 1941 y aprobado en 1946) que se rescató en 1988. La construcción de la M-40 fue una decisión tomada al margen del Plan vigente entonces (el PGOUM de 1985) y que se concluyó en diciembre de 1996.
En la misma línea, el nuevo Plan debería asumir el proyecto de M-50, un nuevo cinturón viario que se proponía más allá de la M-40. Aunque la M-50 discurría, casi en su totalidad, por el exterior del término municipal de Madrid, obligaba a organizar las circulaciones de toda el área metropolitana.
Por último, también tuvo que recoger el compromiso político del ayuntamiento gobernante de crear nuevos desarrollos residenciales. Por este compromiso se pusieron en marcha un conjunto de grandes urbanizaciones, también al margen de las previsiones del Plan de 1985 (conocidas como los PAUs a los que nos referiremos posteriormente).
El PGOUM de 1997 con la ubicación de sus principales propuestas.

Propuestas del Plan de 1997
En este contexto, el nuevo plan articuló una serie de propuestas principales para el desarrollo de Madrid:

1. Asunción de los desarrollos residenciales previos (los PAUs).
Un Programa de Actuación Urbanística (PAU) es un instrumento urbanístico para ordenar y urbanizar completamente, suelos urbanizables pero que no se encuentran programados en el Plan General. Es decir, es una figura que permite poner en marcha desarrollos que no figuran en el planeamiento vigente y que se convierte en complementarios del mismo.
La promesa de oferta de nuevos suelos residenciales que hizo el nuevo gobierno municipal de centro-derecha y dado que el Plan de 1985 no los preveía, los responsables  madrileños promovieron seis grandes PAUs como camino para reclasificar suelos que se encontraban con la etiqueta de “rústicos” en el Plan entonces vigente. De allí surgieron:
Las Tablas                                       12.300 viv        3,6 Millones m2
Sanchinarro                                     13.500 viv        4,0 Millones m2
Montecarmelo                                   8.500 viv        2,5 Millones m2
Arroyo del Fresno                             2.500 viv        1,5 Millones m2
Ensanche de Vallecas                     26.000 viv        7,3 Millones m2
Ensanche de Carabanchel              11.300 viv        3,5 Millones m2
                                                      ±75.000 viv   ± 22,5 Millones m2
Estos seis no fueron los únicos desarrollos urbanos que siguieron este camino, que estuvo envuelto en polémicas desde el principio, y en 2013, todavía generan controversias (en 2012 el tribunal supremo dictó una sentencia de nulidad porque en su momento no se justificaron correctamente las preceptivas declaraciones de impacto ambiental para la reclasificación). El Ayuntamiento está trabajando con urgencia para solucionar este problema que ha generado bastante alarma en la ciudad.
No obstante, estos nuevos crecimientos no se encuentran finalizados, algunos ni siquiera han arrancado (como Arroyo del Fresno). Los seis PAUs emblemáticos presentan un diseño urbano muy banal, pero es destacable que, dentro de un tono medio muy bajo, en algunos casos, hayan acogido muestras de arquitectura residencial muy vanguardista.
Los seis PAUs de Madrid (Carabanchel, Vallecas, Arroyo del Fresno, Las Tablas, Monte Carmelo y Sanchinarro)

Vista aérea de Sanchinarro en ejecución.
2. Encaje de la gran ciudad aeroportuaria de Barajas.
La decisión de continuar con Barajas como aeropuerto y por lo tanto de promover su ampliación fue una decisión que configuró toda la estrategia de accesos y movilidad de la ciudad.
Las propuestas alternativas, como la diseñar un macro-aeropuerto en Campo Real, al sureste de la Comunidad de Madrid, fueron desechadas y se lanzó la reestructuración del aeropuerto. En la ampliación destaca el espectacular proyecto para la Terminal 4 firmado por el Estudio Lamela y Richard Rogers, que se inauguró en 2006.
El Plan asumió esta decisión previa como un condicionante más. Hay quien ve en esta “reserva” de suelo las únicas posibilidades de desarrollo del Madrid futuro (trasladando previamente el aeropuerto a otra ubicación)

3. Nuevo espacio verde, la casa de campo del Este (Valdebebas).
En la proximidad del aeropuerto, se previó la creación de un extenso parque que equivaldría a una “Casa de Campo del Este”: el gran parque forestal de Valdebebas.
Esta gran reserva de suelo verde se encuentra actualmente en ejecución, aunque ha sufrido modificaciones desde las previsiones iniciales. El espacio verde es menor por la aparición de la nueva ciudad de Valdebebas, los equipamientos del a Ciudad de la Justicia o la Ciudad Deportiva del Real Madrid (que generó una gran polémica al cambiar su ubicación dando lugar a las cuatro grandes torres-rascacielos que presiden actualmente la silueta madrileña). También se ubicó la ampliación de IFEMA.
El Parque Forestal de Valdebebas, con la nueva ciudad de Valdebebas, los equipamientos de la Ciudad de la Justicia, la Ciudad Deportiva del Real Madrid y la ampliación de IFEMA.

4. Área de Centralidad del Este.
En la zona de Canillejas, ubicada en un sector muy bien comunicado por grandes vías, próxima al aeropuerto y al inicio del Corredor del Henares (uno de los grandes ejes industriales-empresariales de la comunidad madrileña) se situaría un área de actividad económica con vocación de llegar a ser la de mayor desarrollo de la región, intención que todavía no ha cuajado.

5. Prolongación de la Castellana (Operación Chamartín).
Una de las operaciones principales sería la que, resolviendo la herida de la entrada de las vías del ferrocarril hasta la Estación de Chamartín, configurara un acceso representativo para el Norte de Madrid, prolongando el eje central de la ciudad.
La conocida como “Operación Chamartín” ha encontrado muchas dificultades en su largo desarrollo lo que le ha llevado a ofrecer diversas propuestas de diseño y de parámetros de aprovechamiento. Y aunque su proyecto continúa hacia adelante, hoy todavía no ha sido comenzada su ejecución.

6. Eje urbano del sur.
Otra estrategia de recualificación afectaba a parte de la autovía nacional IV, que con los nuevos accesos perdería su carácter de carretera, pasando a tener la posibilidad de ser un espacio urbano, un Paseo de la Castellana del Sur.

7. Operación “Campamento”.
Otra de las grandes operaciones era la que, en la zona oeste de la ciudad, en la proximidad de la Casa de Campo, reconvertía los extensos espacios militares que acompañan a la autovía Nacional V en su salida de Madrid. Estos espacios que fueron revertidos a la ciudad acogían un programa complejo con múltiples usos. Cuando estaba a punto de arrancar (algunos de los antiguos cuarteles ya fueron derribados) tuvo que ser paralizada debido a la grave crisis inmobiliaria surgida en 2007-2008 y se encuentra en espera de mejores momentos para ser iniciada.

8. Recuperación del “Centro del sur” (Méndez Álvaro).
Otro de los puntos “calientes” en la estrategia de potenciación de nuevas centralidades fue la zona de Méndez Alvaro que sería impulsada como un nuevo “centro del sur”.

9. La “Estrategia del Este”.
La mayor operación, que era la estrella del Plan, actuaba en el sureste de Madrid, sobre la única zona disponible con superficie suficiente para acoger un importante crecimiento para la ciudad (denominada “Estrategia del Este”).  Se configuró como una diagonal que unía las dos zonas más activas económicamente, el Corredor del Henares mencionado anteriormente y el Sur Metropolitano. Dentro de esta gran extensión tendrían cabida tanto el PAU de Vallecas como las previsiones olímpicas para esta zona.
Aunque algunas actuaciones se han puesto en marcha, todavía queda recorrido en la zona.
Esquema general de la ·Estrategia del Este”

A estas operaciones habría que sumar tres, calificadas en su momento por los responsables del plan como temas “ilusionantes” para el futuro. Estas tres operaciones, una de carácter deportivo, otro social y otro cultural se plantean con un horizonte temporal superior al de vigencia del plan y pretende ser motores del futuro de la ciudad.

1. La Ciudad Olímpica.
Se trataba de preparar Madrid para recibir la organización de unos Juegos Olímpicos. La posibilidad de su celebración se planteaba con un horizonte amplio de unos 18-20 años (pensando en Madrid 2016, opción que no fue posible como sabemos tras el anterior fracaso de Madrid 2012). Con este objetivo se proponían una serie de operaciones que consistían básicamente en reorganizar en Canillejas (la futura Área de Centralidad del Este) la principal zona deportiva (con el Estadio Olímpico, la Villa Olímpica, los edificios administrativos, etc.). También se proponía la recualificación de la zona deportiva de Puerta de Hierro para albergar los deportes que están más en contacto con la naturaleza y la potenciación de nuevos usos deportivos en la zona sur de la estrategia del este. Con todo ello se completaría un triangulo deportivo de carácter olímpico.
Madrid se encuentra actualmente en la carrera para conseguir la designación como sede de los Juegos Olímpicos de 2020 en competencia con Tokio y Estambul. El 7 de Septiembre de este año, 2013, se tendrá la respuesta.

2. Recuperación del Casco Antiguo
La recuperación del Casco Antiguo fue uno de esos temas de largo recorrido que el Plan planteó. Su base programática era la recuperación del carácter residencial, aportando nuevos equipamientos (especialmente deportivos), rehabilitando los edificios singulares en una estrategia que pretendía ser iniciada por las tres administraciones implicadas (estatal, autonómica y municipal) para involucrar posteriormente a la iniciativa privada.

3. Potenciación del área cultura Recoletos-Prado y Sur del Retiro.
El emblema cultural del Plan se concretaba en la remodelación del Museo del Prado, y la reordenación del eje Prado-Recoletos con la recualificación del entorno del observatorio astronómico y la extensión de esta área hacia este y oeste incorporando para uso cultural algunos de los edificios históricos de la zona.
Proyecto para la Remodelación del eje Prado-Recoletos.

Todas estas actuaciones se enmarcaron en una filosofía de fondo que pretendía:

1. Enfocar el proyecto de Madrid con carácter supramunicipal,
Aunque las determinaciones se circunscribían al término municipal, muchas de las operaciones tenían vocación supramunicipal. El gobierno de la región autónoma estaba entonces preparando un Plan Regional (que no salió adelante) y hubo cierta coordinación y asunción de algunas de las determinaciones que se proponían en el Plan General de Madrid.

2. Voluntad descentralizadora.
Enlazando con la reflexión que otorga a las ciudades mediterráneas el éxito de ser las de mayor calidad, se pretendió organizar Madrid como una ciudad multi-central, promoviendo ciertas áreas de nueva centralidad con una atractiva mezcla de usos y actividades. Se pretendió huir de la zonificación radical y para ello se propusieron áreas residenciales con mezcla de actividades económicas y viceversa, siempre con criterios de compatibilidad.

3. Tres pilares: Propuestas, Gestión y Realismo.
El plan anunciaba su consideración sobre los tres pilares fundamentales de toda actuación urbanística: las propuestas, la estrategia de ejecución (gestión urbanística), y el realismo desde el punto de vista de la financiación.
Las propuestas que fueron planteadas, se hicieron intentado crear mecanismos de gestión que las posibilitaran (partiendo de las posibilidades económicas de inversión de la ciudad).
Por otra parte, para evitar la habitual complejidad de la gestión urbanística (que puede hacer inviables determinadas operaciones, como sucedió en algún caso del anterior plan) se encaminó el PGOUM de 1997 hacia formulas flexibles de ejecución.
Por último, el realismo, ya que el planteamiento de proyectos sin capacidad económica suficiente convierte en inútil el esfuerzo que se realice. Por eso, debido a los elevados costes de algunas operaciones (como por ejemplo la recualificación del casco histórico), su planteamiento excedía de los 10-12 años habituales de vigencia de un Plan (aunque este vaya a durar previsiblemente 18).

Finalmente, las elecciones municipales de 2011 abrieron un nuevo periodo político para los ayuntamientos. Para ese periodo 2011-2015, el equipo de gobierno del Ayuntamiento de Madrid presentó como línea estratégica de su programa la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Madrid
En Julio de 2012, la Junta de Gobierno del Ayuntamiento de la ciudad aprobó el Preavance del nuevo PGOUM.
El objetivo es que el nuevo PGOUM sea aprobado por el Ayuntamiento en el año 2015 para su remisión a la Comunidad de Madrid, que deberá aprobarlo definitivamente.

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